Oleh:

Manunggal K. Wardaya, S.H., LL.M.[2]

Download MS-Word

 

Pendahuluan

Berseiring dengan terbukanya keran kebebasan di era reformasi, kegiatan unjuk rasa banyak ditempuh oleh warga masyarakat untuk menunjukkan aspirasi terkait dengan kebijakan pemerintah baik dalam level nasional maupun daerah.  Unjuk rasa dilakukan, manakala komunikasi politik melalui cara lain yang dilakukan dianggap gagal. Ada ekspektasi, bahwa dengan unjuk rasa, apa yang menjadi aspirasi masyarakat akan dapat diketahui dan didengar, yang pada gilitannya diharapkan pemerintah akan mengubah kebijakannya.

Menjadi permasalahan adalah ketika unjuk rasa berujung pada bentrokan antara massa pengunjuk rasa dan aparat penegak hokum dan berujung pada hal yang fatal berupa kerusakan barang maupun perlukaan dan bahkan jatuhnya korban jiwa. Kecaman dan tuduhan sebagai pelanggar Hak Asasi Manusia kerap dialamatkan kepada aparat di lapangan yang menangani unjuk rasa.

Satuan Polisi Pamong Praja , yang menurut  Permendagri No. 26 Tahun 2005 memikul tugas khusus antara lain untuk menangani unjuk rasa dan kerusuhan masa[3], tak luput bahkan kerap mendapat tudingan sebagai pelanggar HAM[4]. Peristiwa Koja di tahun 2010 dimana Satpol PP terlibat bentrok dengan masyarakat yang menimbulkan jatuh korban baik di pihak masyarakat maupun Satpol  PP adalah kasus fenomenal yang menimbulkan keprihatinan tersendiri terkait dengan penanganan unjukrasa dan kerusuhan massa oleh Satpol PP. Menyusul peristiwa tersebut, beberapa pihak meminta agar eksistensi Satpol dievaluasi kembali, suatu eufimisme atas aspirasi untuk membubarkan Satpol PP.

Permasalahan yang timbul dalam penanganan unjuk rasa oleh Satpol PP adalah satu diantara sekian permasalahan kompleks yang dihadapi oleh aparatur pemerintah daerah ini. Pada satu sisi, dalam kewajibannya menjalankan tugas dan kewenangannya Satpol PP dituntut untuk profesional dengan menjunjung tinggi hukum, hak asasi manusia, norma agama dan norma sosial. Di sisi lain, situasi dan kondisi di lapangan mengharuskan Satpol PP untuk melakukan tindakan represif yang pada gilirannya terjadi hal-hal yang tak diinginkan. Terlepas dari pro kontra mengenai tumpang tindihnya kewenangan Satpol PP dengan kepolisian negara[5], tulisan singkat ini bermaksud memberikan pemahaman akan hakikat unjukrasa dalam perspektif hukum hak asasi manusia (human rights law) serta pemahaman akan bagaimana seharusnya pendekatan yang diterapkan oleh Satpol PP dalam menangani unjukrasa. Pada gilirannya tulisan ini diharapkan dapat memantapkan bekal pengetahuan bagi anggota Satpol PP maupun penegak hukum pada umumnya agar dalam melaksanakan tugas dan kewenangannya menangani unjuk rasa selalu berada dalam koridor hukum dan penghormatan hak asasi manusia

Unjuk Rasa Sebagai Hak Asasi Manusia

Harus dipahami sepenuhnya bahwa unjuk rasa atau menyampaikan pendapat di muka umum pada hakekatnya adalah manifestasi  kebebasan berkumpul,  berekspresi dan  berpendapat. Unjuk rasa yang dapat berupa demonstrasi, pawai, rapat umum, maupun mimbar bebas tak saja dijamin di dalam Konstitusi tertulis UUD 1945[6] beserta segenap prinsip dasar penyelenggaraan kehidupan bernegara hukum (oleh karenanya terbilang sebagai hak konstitusional alias constitutional rights) namun pula diakui dan dijamin dalam instrumen hukum hak asasi manusia nasional  maupun  internasional[7] (oleh karenanya terbilang sebagai hak asasi manusia alias human rights[8]).  Sebagai hak konstitusional sekaligus hak asasi manusia, maka pada prinsipnya Negara dan segenap aparaturnya wajib untuk untuk menghormati, melindungi, memenuhi dan memajukannya.

Dalam konteks relasi hak dan kewajiban ini, segenap aparatur negara termasuk Satpol PP sebagai aparatur pemerintah daerah mestilah mahfum bahwa  unjuk rasa adalah hal yang wajar dilakukan dalam masyarakat demokratik, karena dalam negara demokrasi rakyatlah yang sesungguhnya berdaulat (the souvereign). Justeru di dalam alam politik yang otoriter unjuk rasa ditabukan bahkan dikriminalisasikan.  Rejim Orde Baru misalnya, mengkriminalisasikan unjuk rasa, dan kerap merespons dengan tindakan kekerasan terhadap warga Negara yang hendak menyampaikan aspirasinya. Tidak heran pada masa lalu, bahkan unjuk rasa yang dilakukan secara damai sekalipun akan dihadapi dengan kekerasan dan atau pendekatan keamanan.

Oleh karena unjuk rasa adalah hak asasi manusia dan sekaligus hak konstitusional warga negara, maka pada prinsipnya kegiatan unjuk rasa dan warga negara pengunjuk rasa harus dipandang sebagai orang maupun sekelompok orang yang sedang menjalankan maupun menikmati hak-haknya sebagai warga negara  karena martabatnya sebagai manusia. Maka dari itu, paradigma, mindset bahwa unjuk rasa adalah mengancam kekuasaan dan oleh karenanya para pelakunya sejak awal sebagai musuh (yang oleh karenanya harus dihancurkan) tidak boleh menjadi pemahaman di dalam benak aparat negara.[9]

Penanganan Unjuk Rasa dalam Kerangka HAM

Kegiatan unjuk rasa sebagai bagian dari hak asasi manusia dan hak konstitusional itu bukannya tak terbatas. Deklarasi HAM PBB[10] dan UUD 1945[11] pada intinya menyatakan bahwa dalam menikmati hak dan kebebasan dasar, setiap orang tunduk pada pembatasan,  pembatasan mana harus ditentukan dengan hukum (determined by law), semata untuk menghormati penikmatan hak dan kebebasan orang lain, untuk memenuhi moralitas yang adil, ketertiban umum dan kesejahteraan umum dalam masyarakat yang demokratik.

The International Covenant on Civil and Political Rights (ICCPR) atau yang kita kenal sebagai Perjanjian Internasional Hak-hak Sipil dan Politik[12] misalnya memberikan jaminan kebebasan setiap  orang untuk berpendapat[13] dan hak atas kebebasan berekspresi. Namun ICCPR juga menyatakan secara eksplisit bahwa  dalam penikmatan kebebasan berekspresi terkandung kewajiban-kewajiban dan tanggungjawab khusus[14]. Ketentuan-ketentuan tersebut memberikan petunjuk bahwa kebebasan menyatakan pendapat dan berekspresi dapat dikenai pembatasan, pembatasan mana haruslah ditentukan oleh hukum. Maknanya, pembatasan ini tidak boleh secara sewenang-wenang (arbitrary) maupun  dengan melampaui kewenangan pejabat maupun aparatur negara.

Peraturan Pemerintah No. 32 Tahun 2004 (PP 32/2004) Tentang Pedoman Satuan Polisi Pamong Praja adalah hukum positif memberikan kewenangan kepada Satpol PP untuk menertibkan dan menindak warga masyarakat atau badan hukum yang mengganggu ketertiban umum[15]. Selain itu, Satpol PP menurut PP 32/2004 juga memiliki kewenangan untuk melakukan tindakan represif non yustisial terhadap warga masyarakat atau badan hukum yang melakukan pelanggaran Perda dan keputusan Kepala Daerah[16]. Lebih lanjut,  Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) No. 26 tahun 2005  (Permendagri 26/2005) tentang Protap Satpol PP memberikan basis hukum tugas khusus Satpol PP dalam menangani unjuk rasa dan kerusuhan massa serta penyelesaian kasus pelanggaran ketentraman, ketertiban umum dan Peraturan Daerah.[17]

Demikianlah baik PP 32/2004 maupun Permendagri 26/2005 tersebut memberi basis hukum bagi Satpol PP untuk menertibkan masyarakat.[18]. Namun demikian, harus pula diperhatikan bahwa legitimasi bagi tindakan Satpol PP melalui Peraturan Pemerintah maupun Permendagri untuk melakukan tindakan penertiban dan represif  harus dikaitkan dengan Pasal 7 butir a PP No. 32/2004 yang mewajibkan Satpol PP dalam bertindak agar menjunjung tinggi norma hukum, norma agama, hak asasi manusia, dan norma-norma sosial lainnya yang hidup dan berkembang di masyarakat. Selain itu, Satpol PP harus melaporkan kepada kepolisian negara manakala menemukan maupun menduga telah terjadi tindak pidana.[19]

Norma hukum sebagaimana dicantumkan dalam Pasal 7 butir a tidak ditemukan penjelasannya dalam PP. Namun dapat diasumsikan bahwa hukum dimaksud adalah segala peraturan hukum positif yang berlaku sesuai dengan UU No. 10 Tahun 2004. Adapun norma hak asasi manusia adalah seperangkat norma hak asasi manusia baik dalam level  hukum internasional, UUD, maupun UU organik dan segenap peraturan pelaksanaannya mengenai hak asasi manusia.

Dalam kaitannya dengan kewajiban menghormati HAM ini, penting untuk disadari oleh Satpol PP bahwa meskipun hak dan kebebasan asasi manusia dapat dibatasi namun ada berbagai hak asasi manusia yang terbilang sebagai hak yang tak dapat dikurangkan dalam keadaan apapun (non-derogable righs). Beberapa hak yang relevan dalam penanganan unjuk rasa terkait dengan hak yang tak dapat dikurangkan ini antaranya adalah hak hidup (the right to life)[20], hak untuk tidak disiksa atau diperlakukan secara kejam, tidak manusiawi atau merendahkan.[21] Bagaimanapun, penggunaan kekerasan maupun tindakan represif jika digunakan secara tidak proporsional berpotensi terjadinya pelanggaran HAM.

Lebih lanjut, kewajiban yang tertuang dalam Pasal 7 butir c mengharuskan Satpol PP untuk melakukan koordinasi dengan Kepolisian Negara jika ditemukan adanya indikasi tindak pidana. Koordinasi yang baik dengan pihak kepolisian akan meminimalisir tindakan yang melampaui kewenangan maupun di luar kapasitas terutama ketika unjuk rasa telah berubah menjadi aksi pidana, semisal adanya aktifitas perusakan barang maupun penggunaan senjata tajam dan atau senjata api oleh pengunjuk rasa[22].

Selain ugeran dalam Pasal 7 PP tersebut, penanganan unjukrasa  harus pula memerhatikan prinsip necessity yakni suatu prinsip yang menghendaki bahwa pembatasan HAM (termasuk melalui tindakan represif) hanya dilakukan jika tindakan tersebut memang benar-benar diperlukan/dibutuhkan. Article 19 ICCPR misalnya, menegaskan prinsip necessity ini dengan menyatakan bahwa kebebasan berekspresi dapat dibatasi kalau memang diperlukan untuk penghormatan hak dan reputasi orang lain[23]. Selain itu, pembatasan dapat dikenakan dalam hal untuk melindungi kemananan nasional dan atau ketertiban umum, kesehatan atau moral publik. Wanti-wanti senada untuk memperhatikan prinsip necessity ini juga tercantum dalam Article 21 ICCPR yang  berisi jaminan hak untuk berkumpul secara damai (the right to peaceful assembly).

Standar PBB Bagi Penegak Hukum

Dalam level internasional  High Commisioner of Human Rights PBB telah menyusun sebuah standar bagi aparat penegak hukum yakni International Human Rights Standard for Law Enforcement . Sebagai institusi penegak Peraturan Daerah yang notabene terbilang sebagai peraturan perundangan menurut UU No. 10 Tahun 2004, maka Satpol PP dapat dikategorikan sebagai penegak hukum, yang oleh karenanya standar PBB tersebut dapat pula digunakan  sebagai acuan oleh Satpol PP dalam menjalankan tugas dan kewenangannya menangani unjuk rasa. Beberapa standar tersebut antaranya adalah:

  1. Upaya-upaya damai haruslah ditempuh terlebih dahulu (Non-violent means are to be attempted first).
  2. Kekerasan ataupun tindakan represif hanya digunakan bilamana perlu (Force is to be used only when strictly necessary).
  3. Tindak kekerasan hanya digunakan untuk tujuan-tujuan penegakan hukum yang sah (Force is is to be used only for the lawful law enforcement purposes)
  4. Tak ada pengecialian apapun yang diperbolehkan untuk penggunaan kekerasan yang tidak sah. (No Exceptions shall be allowed for unlawful use of force).
  5. Penggunaan kekerasan harus dilakukan secara proporsional untuk tujuan-tujuan yang sah (Use of Force is to be always proportional to lawful objectives).
  6. Kerusakan dan Perlukaan haruslah diminimalisir (Damage and injury are to be minimized)
  7. Semua penegak hukum dilatih menggunakan cara-cara non kekerasan (all officers are to be trained in use of non-violent measures)

Penutup

Hukum positif telah memberikan kewenangan penanganan unjuk rasa terhadap Satpol PP. Kewenangan ini sebagai amanat hukum harus dijalankan sesuai dengan prinsip negara hukum konstitusional yang mengakui, menghormati, serta menjunjung tinggi hak asasi manusia. Dengan pemahaman yang baik akan norma hukum dan hak asasi manusia serta prinsip-prinsip hak asasi manusia dalam menjalankan tugas dan kewenangannya tersebut, akan dapat diharapkan bahwa segenap tindakan Satpol PP dalam menanangani unjuk rasa tetaplah dalam koridor hukum dan hak asasi manusia.

 


[1] Makalah disampaikan dalam Simulasi Dahura dan Penanganan Unjuk Rasa yang diselenggarakan oleh  Satpol PP Jawa Tengah, Hotel Moroseneng Baturraden, Purwokerto, 1 Maret 2011

[2] Dosen Hukum Hak Asasi Manusia dan Hukum Tata Negara pada Fakultas Hukum UNSOED Purwokerto

[3] Sebenarnyalah tugas menangani unjuk rasa ini oleh banyak pengamat hukum dipandang sebagai menimbulkan benturan tugas dan kewenangan Satpol PP dengan Polri. Penanganan unjuk rasa (dan pula kerusuhan massa) secara umum menjadi tanggungjawab Polri di dalam Pasal 10, 13 ayat (2) dan (3), 15, dan 16 Undang-undang  No. 9 Tahun 1998 tentang  Kebebasan Menyampaikan Pendapat Di Muka Umum dan Peraturan Kapolri No. 16 Tahun 2006 tentang Pedoman Pelaksanaan Pengendalian Massa.

[4] Pada tahun 2008  Satpol PP bahkan menduduki peringkat pertama pelanggar HAM versi Komisi Nasional Hak Asasi Manusia (Komnas HAM)

[5] Komisi Kepolisian Indonesia mensinyalir bahwa terdapat tumpang tindih kewenangan antara Satpol PP dan Kepolisian Negara dikarenakan baik PP 34 No 2004 maupun Permendagri No. 26 Tahun 2005 bertentangan dengan UU terkait maupun peraturan perundangan lainnya yang lebih tinggi. Lihat “Dua Produk Perundangan –PP No.32 tahun 2004 Dan Permendagri no. 26 tahun 2005 Tentang Satpol PP (Polsus) Berimplikasi Konflik Aparat-Perlu Direvisi Segera”, dalam http://komisikepolisianindonesia.com/secondPg.php?cat=search&search=TUmpang%20Tindih%20Kewenangan diakses pada 25 Februari 2011.

[6] Pasal 28E ayat (2) dan (3).

[7] Article 19 (1) dan (2), serta Article 21 The International Covenant on Civil and Political Rights (1966)

[8] Hak asasi manusia menurut Pasal 1 UU No. 39 Tahun 1999 adalah “seperangkat hak yang melekat pada hakikat dan keberadaan manusia sebagai makhluk Tuhan Yang Maha Esa dan merupakan Anugerah-NYA yang wajib dihormati, dijunjung tinggi dan dilindungi oleh negara, hukum, pemerintah, dan setiap orang demi kehormatan serta perlindungan harkat dan martabat manusia.”

[9] Komisi untuk Orang Hilang dan Korban Tindak Kekerasan (Kontras) mensinyalir bahwa sistem militeristik  menjadi faktor penyebab seringnya penanganan kasus oleh Satpol PP berakhir dengan kekerasan. Hal ini karena paradigma militeristik yang menganggap lawan yang dihadapi sebagai musuh yang harus dihancurkan. Lihat “Penggusuran Makam Mbah Priok: Kontras Minta Pemerintah Pertimbangkan Pembubaran Satpol PP”, dalam http://www.vhrmedia.com/Kontras-Minta-Pemerintah-Pertimbangkan-Bubarkan-Satpol-PP-berita3845.html, diakses pada 26 Februari 2011

[10] Article 29 (1) menyatakan  “in the exercise of  his rights and freedoms, everyone shall be subject only to such limitations as are determined by law solely for the purpose of securing due recognition and respect for rights and freedom of others and of the meeting the just requirements of morality, public order and the general welfare in a democratic society.”

[11] Pasal 28J ayat (1) menyatakan “setiap orang wajib menghormati hak asasi manusia orang lain dalam tertib kehidupan bermasyarakat, berbangsa, dan bernegara,”. Sementara itu Pasal 28 ayat (2) menyatakan “Dalam  menjalankan hak dan kebebasannya setiap orang wajib tunduk kepada pembatasan yang ditetapkan dengan undang-undang dengan maksud semata-mata untuk menjamin pengakuan serta penghormatan atas hak dan kebebasan orang lain dan untuk memenuhi tuntutan yang adil sesuai dengan pertimbangan moral, nilai-nilai agama, keamanan, dan ketertiban umum dalam suatu masyarakat demokratis”.

[12] Telah diratifikasi dengan UU No. 12 tahun 2005

[13] Article 19 (1)

[14] Article 19 (3)

[15] Pasal 5 butir a.

[16] Pasal 5 butir c.

[17] Tugas khusus lainnya adalah pengawalan pejabat/orang-orang penting, pelaksanaan tempat-tempat penting, dan patroli.

[18] Penjelasan Pasal 5 Huruf a PP 32/2004 menjelaskan bahwa yang dimaksud dengan“tindakan menertibkan” adalah tindakan dalam rangka menumbuhkan ketaatan warga masyarakat agar tidak melanggar ketentraman dan ketertiban umum serta Peraturan Daerah dan Keputusan Kepala Daerah

[19] Pasal 7 butir c.

[20] Article 6 ICCPR, Pasal  28A UUD 1945

[21] Article 7 ICCPR, Pasal  28G ayat (2) UUD 1945.

[22] Salah satu penyebab jatuhnya korban dalam Peristiwa Koja 2010 disinyalir karena lemahnya koordinasi Satpol PP dengan Kepolisian Negara. Lihat “Peristiwa Priok, Koordinasi Polisi-Pemprov Lemah” diakses pada http://bisniskeuangan.kompas.com/read/2010/04/26/16280820/Peristiwa.Priok.Koordinasi.Polisi-Pemprov.Lemah diakses pada 25 Februari 2011

[23] Dinyatakan dalam dalam Article 19 (3) “…It may be therefore be subject to certain restrictions, but these shall only be such as are provided by law and necessary; (a) For respect of the rights of others; (b) For the protection of national security or of public order (ordre public), or of public health or morals.