UNDANG-UNDANG TERSENDIRI MENGENAI MAJELIS PERMUSYAWARATAN RAKYAT: PERLUKAH?[1]

Oleh: Manunggal K. Wardaya[2]

 

 

Download PDF 

manunggal.wardaya@gmail.com

0857 28 456 999

  1. Pendahuluan

Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) adalah badan negara menurut Undang Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 (UUD 1945). Sesuai UUD 1945, MPR memilki berbagai kewenangan diantaranya mengubah dan menetapkan UUD (Pasal 3 ayat 1). Kewenangan lainnya adalah untuk melantik Presiden dan/atau Wakil Presiden (Pasal 3 ayat 2), serta memberhentikan Presiden dan Wakil Presiden dalam masa jabatannya menurut UUD (Pasal 3 ayat 3).

Kewenangan MPR tersebut di atas berbeda dengan kewenangan yang dimiliki sebelum perubahan UUD 1945 yang dilakukan sejak 1999 hingga 2002.  Setelah perubahan, MPR tidak lagi memiliki kewenangan untuk memilih Presiden dan Wakil Presiden kecuali dalam keadaan sebagaimana ditentukan dalam Pasal 8 ayat 2 dan 3. UUD 1945 hasil perubahan menentukan bahwa Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, sebuah perwujudan demokrasi dalam rekrutmen jabatan Presiden dan Wakil Presiden.  MPR pula tidak lagi menetapkan Garis-Garis Besar Haluan Negara yang menjadi pedoman Presiden sebagai penerima mandat MPR. Lebih jauh, MPR tak lagi dikatakan sebagai lembaga tertinggi negara. Paham supremasi MPR sebelum perubahan UUD 1945 dimana kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan oleh MPR dirubah menjadi paham supremasi konstitusi sebagaimana tercantum dalam Pasal 1 ayat 2 yang menyatakan bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD.

Keanggotaan  MPR dirumuskan dalam Pasal 2 ayat 1 UUD 1945 yang menyatakan bahwa badan ini terdiri dari anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat (DPR) dan anggota-anggota Dewan Perwakilan Daerah (DPD). Dari rumusan ini dapat disimpulkan bahwa MPR adalah suatu forum yang terbentuk oleh mereka para wakil rakyat dan para wakil daerah yang dipilih melalui pemilihan umum.  Lepas dari itu, tak semua tugas, kewenangan, dan tata cara rekrutmen MPR tercantum dalam UUD 1945. Pasal 2 ayat 1 memuat frasa “…dan diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang”.

  1. Permasalahan

Frasa “…dan diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang” menimbulkan pertanyaan mengenai apa sebenar nya yang dimaksud oleh UUD 1945 dengan diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang itu. Tulisan ini secara singkat hendak mendiskusikan bagaimana frasa “…dan diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang” dalam Pasal 2 ayat 1 UUD 1945 dimaknai dalam perspektif hukum dan ajaran ketatanegaraan.

  1. Pembahasan
    • UUD Sebagai Hukum Perundangan

Hukum perundangan adalah hasil dari kontestasi politik. Hukum perundangan tidak terbuat/terbentuk begitu saja, melainkan merupakan hasil negoisasi politik para pembentuknya. Ada tawar menawar mengenai apa yang menjadi muatan hukum perundangan, bagaimana sesuatu hal didefinisikan, bagaimana hak dan kewajiban yang timbul dari definisi-definisi dalam perundangan dan lain sebagainya. Setiap pihak dalam pembentukan hukum menginginkan kepentingan politiknya terakomodasi semaksimal mungkin oleh hukum.

Undang-Undang Dasar sebagai hukum perundangan tak terkecuali, merupakan hasil kontestasi kepentingan aktor politik yang terlibat dalam proses pembentukan UUD. UUD sebagai hukum tertinggi suatu negara, yang mengatur batas-batas kewenangan negara, yang berisi jaminan hak dan kewajiban warga negara maupun setiap orang dalam wilayah hukum negara, memiliki nilai yang teramat strategis karena ia menjadi acuan bagi segenap kehidupan bernegara. Dapat dimengerti jika perdebatan dan negoisasi terkait muatan UUD  akan lebih dinamik  daripada perdebatan yang mewarnai pembentukan hukum perundangan lain di bawahnya.

Dalam sejarah Negara Republik Indonesia, perdebatan dan tarik ulur dalam pembentukan UUD telah terjadi sejak bangsa ini merancang UUD nya yang pertama kali yakni UUD 1945. Perdebatan dan negoisasi diantara para anggota Badan Penyelidik Usaha-Usaha Kemerdekaan (BPUPK) terkait rancangan UUD 1945  terjadi dalam berbagai topik. Keinginan menjadikan Indonesia sebagai negara Islam misalnya, berhadapan dengan cita negara nasional yang mengatasi segala suku, agama, dan golongan. Pro kontra mengenai perlu tidaknya pasal-pasal hak asasi manusia (HAM) dalam UUD berakhir dengan UUD 1945 yang  tak memuat jaminan HAM secara terperinci. Pandangan Soekarno dan Sopomo lebih mengemuka, bahwa jaminan HAM akan menjadikan Indonesia sebagai negara yang berwatak individualistis.

Begitu mendasarnya isu yang diatur dalam UUD menjadikan perdebatan dan dinamika yang terjadi di dalam pembentukannya berpotensi berujung pada deadlock alias kebuntuan. Pada gilirannya kebuntuan tersebut dapat berujung pada gagal terbentuknya suatu UUD jika kompromi tidak dapat tercapai. Dalam sejarah pembentukan UUD 1945 oleh BPUPK misalnya,  para penyusunnya berhasil mensepakati bahwa UUD 1945 tersebut adalah UUD yang sementara sifatnya. Berbagai ketidakpuasan yang muncul dari UUD 1945 pada masa iu diterima sebagai suatu kesementaraan. Kesementaraan UUD 1945 tersebut  akan digantikan oleh UUD yang baru yang ditetapkan oleh MPR, suatu cita yang  terefleksi dalam Pasal II Aturan Peralihan UUD 1945. Dalam Pasal ini dinyatakan bahwa dalam waktu enam bulan setelah MPR terbentuk, MPR akan bersidang untuk menetapkan UUD.

Dari penjelasan di atas menjadi dapat dimengerti oleh karenanya jika suatu UUD pada umumnya mengatur hal yang pokok-pokok saja. Ketentuan yang berupa garis besar pada umumnya akan mudah diterima/disepakati oleh para pihak yang terlibat dalam pembuatannya.  Walaupun tidak ada aturan resmi bagaimana suatu ketentuan dalam UUD harus dibuat, pada umumnya para ahli ketatanegaraan sepakat bahwa berbagai hal kenegaraan yang lebih terperinci dan detail akan lebih pas jika diatur tersendiri dalam perundangan di bawah UU. UUD berbeda dengan hukum perundangan biasa,  yang diharapkan akan lebih bertahan lama dan tidak dengan mudah dirubah-rubah. Salah satu cara untuk membuat suatu UUD dapat bertahan untuk jangka waktu yang lama adalah dengan memuat ketentuan yang pokok-pokok saja,

  • Undang-Undang Tersendiri Mengenai MPR?

Sebagaimana telah disinggung sebelumnya, Pasal 2 ayat 1 UUD 1945 menyebutkan bshes MPR terdiri dari para anggota DPR dan para anggota DPD. Bagaimana susunan, kedudukan, tugas dan wewenang MPR itu dijalankan secara rinci tak diberikan oleh UUD 1945, melainkan hanya disebutkan sebagai “…akan diatur dengan Undang-Undang”. Frasa ini menunjukkan bahwa pembuat UUD menyadari bahwa norma hukum yang terperinci yang mengatur mengenai susunan, kedudukan, tugas dan wewenang MPR akan terlalu detail untuk menjadi muatan UUD. Pembentuk UUD oleh karenanya menyepakati bahwa ketentuan yang bersifat rinci tersebut tidak menjadi muatan UUD melainkan muatan hukum perundangan yang lain. Menjadi pertanyaan adalah apa yang dimaksud dengan diatur dengan Undang-Undang dalam Pasal 2 ayat 1 ini?

Jawaban atas pertanyaan tersebut dapat diketahui dengan menempatkan rumusan pasal tersebut dalam konteks tata urutan perundang-undangan. Pasal 2 ayat 1 adalah norma hukum yang terdapat dalam UUD yang mana adalah norma hukum positif tertinggi di Indonesia. Oleh karenanya, ketentuan Pasal 2 ayat 1 yang pada intinya menyatakan bahwa mengenai MPR akan diatur dengan Undang-Undang dimaknai bahwa akan ada norma hukum lain di luar UUD norma mana secara hirarkis berada di bawah UUD. Ketentuan ini oleh karenanya membawa pemahaman bahwa yang dimaksudkan oleh  Undang-Udang dalam Pasal 2 ayat 1 UUD 1934 adalah  Undang-Undang yang merupakan produk hukum hasil persetujuan bersama DPR dan Presiden.  Lebih  lanjut MPR (sebagai badan yang berwenang merubah dan menetapkan UUD 1945) melalui pasal tersebut hendak mengatakan bahwa ketentuan lain mengenai MPR akan diserahkan pembahasannya kepada DPR dan Presiden.

Menjadi persoalan kemudian apakah UU yang dimaksud tersebut adalah UU tersendiri mengenai MPR? Terhadap pertanyaan ini terdapat pandangan yang meyakini bahwa UU sebagaimana dimaksud adalah UU tersendiri mengenai MPR. Pandangan seperti ini akan dengan serta merta terganggu dengan fakta hukum bahwa dalam sejarah ketatanegaraan Indonesia, tak pernah perihal susunan, kedudukan, tugas dan wewenang MPR ini diatur dalam UU tersendiri secara khusus. Keanggotaan MPR selalu dijadikan satu dengan DPR. Apakah UU tersendiri mengenai MPR ini urgen untuk dimiliki?

Interpretasi yang mengarah pada kesimpulan bahwa perlu adanya UU tersendiri untuk MPR bukannya tak berdasar. Secara kebahasaan, adalah logis jika rumusan “…diatur dengan Undang-Undang” sebagaimana terdapat dalam Pasal 2 ayat 1 UUD 1945 dimaknai Undang-Undang tentang apa yang menjadi bahasan pasal tersebut yakni Majelis Permusyawaratan Rakyat. Mahkamah Konstitusi pun pernah menyatakan Pasal 53 Undang-Undang No 30 Tahun 2002 tentang Komisi Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang mengatur mengenai Peradilan Tindak Pidana Korupsi inkonstitusional karena Pasal 24 A ayat 5 UUD 1945 memerintahkan diaturnya peradilan di bawah Mahkamah Agung dengan UU. Berangkat dari pemahaman di atas, dapat disimpulkan jika pembentukan UU tersendiri mengenai MPR adalah suatu perintah konstitusi yang harus dipenuhi.  Adapun perintah konstitusi itu adalah perintah pada Dewan Perwakilan Rakyat dan Presiden sebagai dua badan negara yang terlibat dalam dihasilkannya UU.

Namun begitu, adalah penting untuk mengingat bahwa MPR merupakan suatu forum yang terdiri dari anggota-anggota DPR dang anggota-anggota DPD. Ketiga lembaga perwakilan memiliki kaitan yang erat satu sama lain, yang menjadikan pembahasan dan pengaturannya dalam satu UU merupakan suatu kepraktisan hukum. Ada isu kemanfaatan hukum di sini bahwa berbagai persoalan menyangkut lembaga-lembaga perwakilan tersebut akan lebih mudah disinkronkan jika pengaturan dan pembahasannya dilakukan dalam satu Undang-Undang. Dalam hal ini, frasa”…diatur lebih lanjut dengan Undang-Undang” tidak harus dimaknai bahwa persoalan MPR harus dipisahkan dalam satu Undang-Undang tersendiri, melainkan diatur dalam UU tersendiri yang mengatur mengenai lembaga perwakilan.

  1. Penutup

Adanya UU tersendiri mengenai MPR sebagai perintah konstitusi adalah pemahaman yang berdasar terhadap Pasal 2 ayat 1 UUD 1945. Fakta bahwa tidak ada UU yang secara khusus mengatur mengenai MPR dapat dijadikan dasar untuk membentuk UU tersendiri mengenai MPR. UU terkait MPR tetap konstitusional selama tidak dinyatakan inkonstitusional oleh Mahkamah Konstitusi dan tetap mengikat sebelum dilakukan pencabutan oleh badan yang berwenang untuk itu yakni DPR dan Presiden. Namun demikian, adanya UU yang mengatur MPR bersama badan negara lainnya pun tidak harus diinterpretasi sebagai sesuatu yang inkonstitusional. Kemanfaatan hukum dalam hal ini sinkronisasi norma hukum terkait ketiga lembaga yang terkait erat itu akan dapat dilakukan jika diatur dalam satu UU dan dengan demikian kekacauan hukum terkait badan-badan negara tersebut akan dapat sejauh mungkin dihindari.

[1] Makalah disampaikan dalam Focus Group Discussion dengan tema Urgensi Pembentukan Undang-Undang Tersendiri Mengenai Majelis Permusyawaratan Rakyat, diselenggarakan oleh Universitas Muhammadiyah Purwokerto bekerjasama dengan Badan Pengkajian Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia di Hotel Java Herritage, Purwokerto, 7 November 2017.

[2] Dosen Fakultas Hukum Universitas Jenderal Soedirman Banyumas.

Advertisements